2010-09 天下雜誌作者：林明仁
托育政策能提高生育率嗎？因為養小孩太花錢，所以不敢生？人口問題需要另類思考，以免制定出過度反應的政策，造成更大危害。
台灣近十幾年來新生嬰兒人數的快速減少，已讓人口老化成為國家未來所面臨的重要挑戰。
的確，過多或過少的人口，都會對社會的發展造成影響。只是由於人口變遷是一個動態，期程長，亦會與經濟政治與社會的結構互動，而彼此互相影響，因此討論此問題與提供政策建議時，有幾點要特別注意：
第一，為了解決現在人口問題所實施的人為干預，經常會導致數十年後另一個人口問題（這應該也是我們從經濟衰退與政府干預之間的惡性循環所得到的教訓）。
舉例來說，中國在八○年代初期用來抑制人口成長的一胎化政策，在現在已經造成「兩個父母加四個祖父母照顧一個娃」的怪異現象，這顯然對未來人口老化問題是雪上加霜的。
再者，一胎化與重男輕女交互作用所造成的性別比例失衡，也會變成中國社會以及鄰近亞洲國家未來三十年婚姻市場與社會治安的重大挑戰（見《天下》四二八期專欄）。
又如，德國在二戰後大量引進土耳其移工，儘管一開始發的只是單純的工作簽證，但時間一久，人數一多，移工要求成為移民的壓力也愈來愈大；此一客工移民也成為德國的族群衝突與排外攻擊等社會問題的重要因素。
雞生蛋，還是蛋生雞？
再者，在詮釋人口資料時，因果關係的確認也並非一件容易的事。舉例來說，中國當局宣稱一胎化政策儘管苛刻，效果卻立竿見影：因為它為中國減少了三到四億人口。但是這些官員忘了，即使沒有一胎化，隨著經濟發展，生育率本來就是會下降的。另外，過去許多工業化國家由於教育擴張及勞參率提高，導致生育率下降，政府便祭出優惠的托育及婦女就業政策加以因應。而這些政策實施一段時間後，生育率也的確回升了，只是此一回升真只是由於政策奏效？
或者也與之前延遲生育的婦女，正好在這個時間點開始生育行為有關？也是一個待解的問題。
因此，在討論人口政策時，一定得小心謹慎，避免使用「亡國滅種」這種末日寓言式的語言，以免因恐慌而制定出過度反應的政策，對未來造成更大的危害。
依芝加哥大學經濟系貝克教（Gary Becker）所言，女性教育程度的提高與避孕藥的發明，是工業化國家生育率下降的最主要原因。哈佛大學的高登（Claudia Gordon）與凱茲（Larry Katz）兩位教授也發現，美國一九六○年代避孕藥的普及，不但增加了大學畢業女性進入如法律、醫學、商學等專業領域的機率，也延緩了她們生第一胎的時間。
此即為我上一篇專欄文章的論點之一，只是與先進國家相較，台灣晚了二十年發生而已。我也提到，最近十幾年的生育率下降，雖有部份可以被生育步調的改變所解釋，但調整完成後，生育率也幾乎不可能回到二．一的人口替代率水準。
生得少，所以花得多
另外，有一個最近流行的論點認為，年輕人不敢生的原因，是因為現在養小孩的成本太高，此一論點某種程度上恐怕有倒果為因的問題。貝克教授就認為，若父母將小孩視為「耐久性消費財」（durable consumption goods）的話，那生育數變少時，對每個小孩的投資自然就會增加，此即所謂質與量的取捨（quality and quantity trade-off）。
舉例來說，父母有十個小孩時，確保他們都能活著長大就已經非常困難了；但現在只有兩個小孩，當然得讓他十八般武藝樣樣精通才行。且就整體生產力（或甚至只是娛樂父母的程度）來說，兩個人力資本很高的小孩，不見得就比個五國中畢業的孩子來的低，因此養小孩成本高是小孩少的果，不是因。
再者，奉養父母是有所謂公共財的性質的：小孩數愈多，每個小孩「搭便車」（free ride）的機率就增加，三個和尚沒水喝的情形，就更有可能發生。就父母投資決策來說，少生幾個，對每一個小孩更好一些，對年老保險不見得沒好處。
再者，一般認為少子化會使日後年輕人負擔加重，也並非完全正確。沒小孩的人現在繳交的稅，有一大部份是到了兒童福利和學校身上，這不也有幫別人養小孩的意味？只要每個小孩所分配到的資源增加（如讓班級人數上限下降），此時每個年輕人的生產力也會比上一代高，在給老人一定生活品質的前提下，每人平均可以撫養的老人數，當然也就上升了。再者，防老是養兒的主要因素之一，只要防老的需求改變，投資防老行為就會改變。
舉例來說，中國因為一胎化以及社會福利與保險制度的缺乏，儲蓄率因此居高不下。台大經濟系劉錦添、美國里海大學周欣儀兩位教授的研究也指出，全民健保使得台灣每人儲蓄大約下降了一○％左右。沒有小孩的人，防老只能把投資在小孩身上的錢轉化成儲蓄。我們的小孩，以後恐怕還得靠這些有錢的老人消費才有工作做呢！
不過，短時間內的人口快速下降，當然也會對社會產生相當的調整成本。舉例來說，隨收隨付（Pay as you go）的社會保險系統（即現在的年輕人繳交的社會保險金是用來撫養現在的老人），在少子化下就比個人帳戶式系統面臨更大的財政挑戰。面對這種狀況，世界各國大概都只有「鼓勵生育」與「引進新移民」兩種政策而已。
前者不外乎政府提供托育補助、婦女育嬰及產假的規範（雖然這些可能反而對婦女就業有不利影響），不過這對生育率到底能有多大影響，學界也尚未有共識。而以移民政策來說，由於新移民若人數太多，會與原來族群產生緊張關係，因此各國大都採取人數限制，且會優先考慮高人力資本的移民。舉例來說，英國與加拿大採用所謂的「點數系統」來選擇高學歷或者是有特殊技能的移民，而學歷也是中國內陸移工入籍沿海富裕省分最重要的條件。貝克教授在今年六月的《經濟學人》中，更大膽的提倡將國籍視為商品，把移民配額拍賣，「價高者得」才是最有效率的移民管理方式，也值得我們參考。（作者為台大經濟系副教授）
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